Особенности автономных государственных (муниципальных) учреждений

Что такое автономное учреждение?

В проекте Закона, принятом в первом чтении, отсутствовало понятие автономного учреждения. В ст. 2 законопроекта содержалась лишь общая характеристика автономного учреждения как юридического лица.

Принятый Закон дает следующее понятие автономного учреждения: это некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ст. 2 Закона).

Из буквального смысла этого определения вроде бы следует, что речь идет только об органах государственной и муниципальной власти, реализующих функции управления в соответствующих сферах и действующих в качестве юридических лиц — автономных учреждений. Однако это не так. Из анализа ФЗ об АУ далее следует, что автономные учреждения — это не органы власти, а подведомственные им организации культуры, образования, науки, здравоохранения и др., которые осуществляют образовательную деятельность, лечат людей, обеспечивают доступ граждан к культурным ценностям. И задачей Закона является определение правового статуса автономных учреждений, основ управления ими, отношений с их учредителями, с участниками гражданского оборота.

Отметим, что предмет деятельности автономных учреждений и учреждений, не обладающих статусом автономных (ими являются бюджетные организации), может совпадать — это сфера оказания социально значимых услуг гражданам, реализующим свои конституционные права, в том числе на бесплатное общее, среднее профессиональное, высшее (в последнем случае — на конкурсной основе) образование в государственных и муниципальных учреждениях (ст. 43 Конституции РФ).Говоря о соотношении бюджетных и автономных учреждений, отметим, что круг бюджетных организаций шире: не всякое бюджетное учреждение может быть преобразовано в автономное. В автономное преобразуются учреждения, которые наряду с услугами, осуществление которых финансируется из бюджета (в сфере науки, здравоохранения, образования и др.), способны оказывать те же услуги населению, но за плату на основе гражданско-правовых договоров об оказании услуг. Например, органы государственной и муниципальной исполнительной власти, создаваемые для осуществления управленческих функций, являются одновременно юридическими лицами — бюджетными учреждениями, преобразование которых в автономные учреждения противоречило бы их назначению — выступать в качестве органов власти, регулирующих и контролирующих деятельность подведомственных учреждений. И, напротив, учреждения культуры, искусства, образования и др., непосредственно оказывающие услуги гражданам, и сейчас в установленном порядке, под жестким контролем государства за расходованием средств, предоставляют эти услуги за плату. Преобразование в автономные учреждения многими из них рассматривается как благо: автономный режим деятельности позволяет выйти из-под прессинга государства, зарабатывать и расходовать средства самостоятельно, а не по утвержденной органом власти смете.

В силу ст. 161 БК РФ организации, наделенные государственным и муниципальным имуществом на праве оперативного управления, за исключением казенных предприятий и автономных учреждений, признаются бюджетными организациями.

Бюджетный кодекс определяет бюджетные учреждения как организации, созданные для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ч. 1 ст. 161 БК).

В связи с этим необходимо различать: 1) государственные услуги органов власти и 2) услуги подведомственных им учреждений, которые по терминологии БК также являются государственными. Первые оказываются от имени государства, и за их осуществление взимаются в бюджет пошлина, сбор, иные платежи, поступающие, как правило, в бюджет (например, пошлина за услуги Федеральной регистрационной службы).

Государственные и муниципальные учреждения оказывают услуги от своего имени. При этом выделим услуги в рамках установленного для них государством задания, например задания (контрольных цифр) по набору студентов на бесплатное обучение. Указанные услуги предоставляются гражданам частично за плату (например, при посещении ими музеев) или бесплатно (бесплатное образование). Оказание таких услуг на основе заданий финансируется из соответствующего бюджета. Сверх этих заданий услуги могут предоставляться на платной основе. Средства в виде платы за услуги от граждан поступают в распоряжение учреждений и используются с лицевых счетов бюджетных учреждений и расчетных счетов автономных.

Бюджетное и автономное учреждение различаются, прежде всего, по способу финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем.

Деятельность бюджетных учреждений, связанная с выполнением заданий учредителя, финансируется по смете. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов (п. 6 ст. 161 БК РФ). Смета утверждается не самим учреждением, а органом государственной или муниципальной власти, выступающим распорядителем бюджетных средств. Расходование средств строго по смете, конечно, сковывает инициативу организации. Орган власти — распорядитель бюджетных средств утверждает смету на основе установленного им задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат (п. 4 ст. 159 БК РФ).

Автономному учреждению смета не утверждается. Средства для осуществления деятельности автономного учреждения по выполнению задания государства выделяются в виде субсидий и субвенций из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных, не запрещенных федеральными законами источников (ч. 4 ст. 4 ФЗ об АУ), т.е. бюджетные средства общей суммой без распределения по статьям затрат. Это, безусловно, свидетельствует о большей степени самостоятельности в планировании и использовании бюджетных средств автономных учреждений по сравнению с бюджетными.

Порядок определения заданий по предоставлению государственных услуг для бюджетных и автономных учреждений, планирования объемов финансирования из средств бюджетов для этих целей в общем виде урегулирован Бюджетным кодексом РФ (ст. ст. 159 — 161, 176 — 178), а для бюджетных учреждений также другими законами (например, Законом РФ «Об образовании») и подзаконными актами.

Автономные учреждения — новый институт. Поэтому условия и порядок формирования заданий учредителя и порядок его финансового обеспечения будут определены дополнительно подзаконными актами: в отношении федеральных автономных учреждений — Правительством РФ. Закон об АУ на этот счет говорит лишь о факторах, которые необходимо учитывать при планировании объемов финансового обеспечения выполнения заданий государства, установленных автономному учреждению (такие как затраты на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем, или созданным, или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества; расходы на уплату налогов на имущество, включая земельные участки; расходы на развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

На основе изложенного можно предложить следующее понятие: автономное учреждение — это государственная или муниципальная некоммерческая организация, созданная компетентным органом государственной власти или органом местного самоуправления для оказания социально-культурных услуг по заданию собственника и за его счет (полностью или частично) и финансируемая в этих целях из бюджета, а также осуществляющая деятельность по оказанию платных услуг на основе гражданско-правовых договоров, доходы от которой поступают в ее самостоятельное распоряжение и не учитываются в качестве доходов соответствующих бюджетов.

Особенности и характеристика учреждений автономного типа

Основой хозяйствования автономных государственных организаций является сформированное учредителем задание, отказаться от которого невозможно. Имущественные активы автономных предприятий не принадлежат им на праве собственности, их владельцем является учредитель. Организации автономного типа пользуются имущественными объектами, которые переданы им на праве оперативного управления.

В числе особенностей функционирования автономных предприятий присутствуют такие характеристики:

  1. Объекты, которые сданы автономной организацией в аренду, не содержатся за счет бюджетных средств.
  2. Такие структуры наделены правом оказывать широкий набор платных услуг. Для этого необходимо прописать желаемые виды работ в учредительной документации и привести эти нормы в соответствие с целями создания предприятия.
  3. Им разрешено пользоваться в процессе распоряжения денежными ресурсами услугами казначейства и кредитных организаций. Выбор одного из вариантов осуществляется органами управления без учета мнения учредителей.
  4. Могут участвовать в формировании капитала других юридических лиц.
  5. Могут осуществлять финансовые операции, связанные с оборотом ценных бумаг.
  6. На них не распространяется законодательство о госзакупках.
  7. Обладают правом перехода на упрощенный режим налогообложения.

Для заключения сделок, признаваемых крупными, учреждениям автономного типа не требуется получать согласие учредителей. Все решения в этой сфере принимают члены наблюдательного совета.

ВАЖНО! Расширенные полномочия автономных учреждений компенсируются повышенным уровнем ответственности.

Проявления ответственности, возлагаемой на автономные организации:

  • имущественная ответственность подкрепляется имуществом учредителей, которым предприятие пользуется на праве оперативного управления (недвижимость и особо ценные активы являются исключением);
  • собственники имущественных объектов не несут ответственности за итоги хозяйствования учреждения;
  • ежегодная публикация отчетов об итогах хозяйствования и порядке эксплуатации вверенного имущества, площадки для публикаций выбираются учредителем среди функционирующих СМИ;
  • общественный контроль реализуется через полномочия наблюдательного совета.

Сравнение

Согласно российскому законодательству, в автономном учреждении должен обязательно присутствовать такой коллегиальный орган, как наблюдательный совет, который является надзорным органом в отношении руководителя и деятельности организации. У автономной организации не может быть больше одного учредителя.

Что касается финансирования, то бюджетные учреждения получают бюджетные средства от учредителя посредством сметы расходов и доходов, а автономные – за счет субсидий и субвенций. Кроме того, все доходы, полученные бюджетным учреждением, перечисляются на счета учредителя. Но автономная организация самостоятельно распоряжается полученными от финансово-хозяйственной деятельности средствами, и Учредитель не имеет права распоряжаться доходами АО. И что самое главное – автономное учреждение вправе заниматься хозяйственной деятельностью, не противоречащей законодательству РФ.

Каждая бюджетная организация обязана размещать свои денежные средства только на счетах Федерального казначейства. Право размещения средств на депозитах кредитных организаций дано лишь автономным организациям. Причем, как и в случае с депозитами, только автономные учреждения могут совершать сделки с ценными бумагами.

В чем разница между автономным и бюджетным учреждением? Помимо прав, у каждой организации имеются обязанности, по которым отвечают как учредитель, так и сама организация. Учредитель бюджетной организации несет субсидиарную ответственность по всем обязательствам при недостаточности финансирования бюджетного учреждения. В свою очередь учредитель автономного учреждения не несет ответственности за долги автономной организации.

Важность исследования вопроса

Вопрос ведомственной принадлежности тех или иных предприятий к той или иной государственной структуре является очень важным, поскольку законодательство на текущий момент не дает конкретного ответа на данный вопрос. Большая часть существующих промышленных заводов и фабрик были созданы еще во времена Советского Союза, и тогда их принадлежность формировалась согласно действующему на тот момент законодательству. Особых сложностей не возникало, поскольку законодательство формировало порядок изменения подобной принадлежности для тех или иных организаций.

После распада СССР данная тема на какой-то момент времени была забыта, поскольку правительство страны было вынуждено решать более важные насущные вопросы. Однако уже в начале 2010-х годов, когда по всей стране начались реорганизации и изменения, которые затронули исполнительную власть, пришлось к ней вернуться и начать разбираться в ситуации и накопившихся проблемах. Поскольку на текущий момент имеется потребность в определении принадлежности подавляющего числа организаций к соответствующим министерствам, вопрос активно начал прорабатываться правительством РФ.

Автономные и другие учреждения

Итак, государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными и автономными. Помимо государственных и муниципальных могут существовать также частные учреждения. Возможность возникновения частных учреждений до внесения в ГК (ст. 120) и ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» изменений прямо не предусматривалась, хотя и не утверждалось, что учреждения могут быть исключительно государственными или муниципальными.

Частное учреждение может создаваться гражданином или юридическим лицом, государственное или муниципальное — соответственно РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Все эти учреждения относятся к одной организационно-правовой форме юридического лица, составляя разновидности учреждений в рамках этой правовой формы.

Можно выделить общие признаки, которые позволяют законодателю регулировать их статус и деятельность в рамках одной организационно-правовой формы:

  1. Создаются одним учредителем — собственником в качестве некоммерческой организации со специальной правоспособностью.
  2. Собственник закрепляет за ним имущество, на которое им принадлежит производное от собственности вещное право — право оперативного управления.

Обладая указанным правом, учреждения владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и его назначением (п. 1 ст. 296 ГК). Собственником имущества государственного или муниципального учреждения являются РФ, субъект РФ, муниципальное образование (в зависимости от того, кто из них создал учреждение).

  1. Доходы, полученные учреждением от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности (если они имеют право заниматься таковой), поступают в его самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 298 ГК).
  2. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником для приобретения этого имущества (такое же право есть у собственника в отношении казенных предприятий).

Изъятие имущества учреждения, приобретенного им за счет предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, не допускается. Автономное учреждение не является разновидностью автономной некоммерческой организации в смысле ст. 10 Закона о некоммерческих организациях. Автономная некоммерческая организация является собственником своего имущества и создается по решению граждан и (или) юридических лиц. А автономное учреждение даже на свои доходы не приобретает право собственности, имущество принадлежит ему на праве оперативного управления, а создается автономное учреждение по решению органа государственной власти или органа местного самоуправления.

От частного учреждения автономное отличается, прежде всего, по форме собственности, на базе которой функционирует, — имущество частного учреждения является объектом права частной собственности учредителя (гражданина или юридического лица), а имущество автономного, равно как и бюджетного, — принадлежит на праве собственности государству или муниципальному образованию, в зависимости от того, кто из них является учредителем.

Правовые особенности государственных (муниципальных) автономных учреждений

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ) автономными учреждениями считаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией (далее – РФ), субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, спорта и физической культуры, а также в иных сферах. То есть автономные учреждения в основном осуществляют свою деятельность в «некоммерческих» сферах. А согласно ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых данное автономное учреждение создано.

В настоящее время законодательство предполагает два варианта создания автономных учреждений: либо путем учреждения, либо путем преобразования из государственного (муниципального) унитарного предприятия/государственного учреждения.

Создание автономного учреждения «с нуля» происходит на основании решения соответствующего органа управления, в подчинении которого находится данное автономное учреждение. В этом случае решение о создании автономных учреждений федерального подчинения принимает Правительство РФ, а решение по созданию автономного учреждения, находящегося в подчинении субъекта РФ или муниципального образования, принимает соответствующий субъект РФ/муниципальное образование.

Если же в автономное учреждение преобразовывается государственное или муниципальное учреждение, то решение должно быть принято именно тем соответствующим органом, в подчинении которого они находятся.

Наибольший интерес представляет создание федеральных автономных учреждений. Их создание или реорганизация регулируются нормой Постановления Правительства РФ от 10.10.2007 № 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» (далее – постановление № 662). Согласно п. 2 данного постановления решение о создании федерального автономного учреждения принимает Правительство РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти. Если же создается федеральное автономное учреждение путем изменения статуса существующего федерального государственного или казенного учреждения, то решение принимает Росимущество. Кроме того, постановление № 662 указывает, что в этом случае федеральной службе или федеральному агентству не требуется получать разрешения или согласования процедуры с профильным федеральным министерством, в подчинении которого они находятся.

Согласно п. 3 постановления № 662 федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. Также он осуществляет текущий контроль за финансово-хозяйственной деятельностью федерального автономного учреждения.

Органом управления, осуществляющим руководство текущей деятельностью федерального автономного учреждения, является его руководитель (исполнительный орган), который назначается на должность по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. На основании ч. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ в федеральном автономном учреждении высшим органом управления является наблюдательный совет, а также иные необходимые органы управления, связанные с отраслевой спецификой федерального автономного учреждения (ст. 10 Закона № 174-ФЗ). 

В федеральном автономном учреждении – академическом театре драмы – имеются следующие органы управления: генеральный директор, назначенный на должность Министерством культуры России, наблюдательный совет из 7 человек (отвечает за руководство вопросами финансово-хозяйственной деятельности, одобрение крупных сделок, утверждает и контролирует выполнение программы деятельности и т.п.), художественный совет (отвечает за репертуар театра) и попечительский совет (спонсоры и инвесторы). Все вышеперечисленные органы управления и их полномочия отражены в уставе федерального автономного учреждения.

В автономное учреждение может быть преобразовано и унитарное предприятие. Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона РФ от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон № 161-ФЗ) решение о реорганизации государственного унитарного предприятия принимает собственник его имущества. Согласно ст. 29 Закона № 161-ФЗ унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества. В ряде случаев в автономные учреждения преобразуются те унитарные предприятия, которые по характеру и направлению своей деятельности не могут приносить прибыль.

Автономное учреждение, независимо от уровня подчиненности, наделяется имуществом, необходимым для выполнения им своих функций. Собственником данного имущества являются РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ имущество закрепляется за автономными учреждениями на праве оперативного управления. Однако это не означает, что автономное учреждение вообще не распоряжается никаким имуществом и даже канцелярские товары оно должно списывать только после получения одобрения от учредителя. Автономное учреждение не может распоряжаться следующим имуществом:

  • недвижимым имуществом, закрепленным за автономным учреждением учредителем или приобретенным учредителем в централизованном порядке или же на условиях централизованного финансирования;
  • земельными участками, полученными автономным учреждением на праве бессрочного пользования;
  • особо ценным движимым имуществом, отчуждение которого производится в специальном порядке (например, музейные фонды);
  • особо ценным движимым имуществом, без которого автономное учреждение не сможет осуществлять свою деятельность;
  • некоторыми категориями движимого имущества, стоимость которых составляет: для федеральных автономных учреждений – от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для автономных учреждений субъекта РФ – от 50 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для муниципального автономного учреждения – от 50 тыс. руб. до 200 тыс. руб. Вопрос стоимости некоторых категорий движимого имущества вызывает неоднозначное толкование, так как его стоимость, приведенная выше, закреплена в Постановлении Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» (далее – постановление № 538). Однако существует и норма, установленная Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений» (далее – постановление № 337) в размере более 500 тыс. руб., причем независимо от того, какому уровню власти данное автономное учреждение подчинено. Какое же постановление Правительства РФ автономные учреждения должны использовать в работе? В этом вопросе мнения разделяются: так как постановление № 337 не отменено, его можно и нужно использовать в работе. Но постановление № 538 введено в действие уже после изменения законодательства об автономных учреждениях, и поэтому действует только оно и надо руководствоваться им.

По мнению автора, так как оба вышеуказанных постановления действуют и с целью избежания путаницы, необходимо, чтобы балансовая стоимость особо ценного движимого имущества была установлена учредителем и прописана в уставе автономного учреждения. 

Спортивно-оздоровительный комплекс является автономным учреждением, находящимся в подчинении субъекта РФ. В уставе данного автономного учреждения зафиксировано, что особо ценным является движимое имущество стоимостью от 100 тыс. руб. до 500 тыс. руб. Такая формулировка не противоречит норме постановления № 538.

Самостоятельно автономное учреждение может распоряжаться следующими категориями имущества:

  • недвижимым имуществом, приобретенным автономным учреждением за счет собственных средств, или же указанное в ст. 3 Закона № 174-ФЗ «недвижимое имущество, не относящееся к закрепленному за учреждением учредителем (собственником)». Но такое в принципе невозможно, так как представляется сомнительным, что какое-либо юридическое или физическое лицо подарит автономному учреждению объект недвижимости.
    Однако направления расходования выручки, полученной за счет оказания автономным учреждением платных услуг, должны быть закреплены в его уставе;
  • движимое имущество, не включенное в категорию особо ценного движимого имущества. Согласно ст. 298 ГК РФ таким имуществом не может считаться имущество, приобретенное автономным учреждением за счет внебюджетной (приносящей доход) деятельности. Однако законодатель не разъяснил, как быть с приобретенным, например, объектом недвижимости? Остается только надеяться, что данная неясность будет разрешена уже в ближайшее время;
  • материальные запасы, приобретаемые автономным учреждением для обеспечения своей текущей деятельности.

Автономное муниципальное учреждение — детская и юношеская спортивная школа — приобрело за счет осуществления внебюджетной деятельности бывшую базу отдыха предприятия под летний спортивный лагерь. Данная база будет считаться собственностью автономного учреждения, так как денежные средства на ее приобретение учредителем не выделялись.

Учредитель (собственник) также может изъять находящееся в оперативном управлении или бессрочном пользовании (это земельные участки) имущество у автономного учреждения. Процедура изъятия может быть «запущена» в тех случаях, когда автономное учреждение не использует выделенное ему имущество.

Автономному учреждению – высшему учебному заведению, находящемуся в федеральной собственности, – был выделен земельный участок размером 2 га для создания учебно-производственной базы. Однако автономное учреждение его не использовало и земельный участок простаивал. После проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности был выявлен факт неэффективного использования данного объекта вверенного федерального имущества и по решению федерального органа исполнительной власти земельный участок был изъят.

Доходы учреждения

Подчеркнем, что доходы автономного учреждения от платных услуг и от разрешенного использования государственного и муниципального имущества не планируются собственником как источник доходов соответствующего бюджета. В отношении этих доходов автономное учреждение не является участником бюджетного процесса в качестве получателя бюджетных средств. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права требовать от автономного учреждения: представления бюджетной заявки для планирования доходов и расходов за счет доходов учреждения (таковая представляется только в целях выделения бюджетных средств для выполнения установленного задания); зачисления средств доходов на единый счет бюджета; расходования средств с лицевого счета, открытого в территориальном органе Федерального казначейства. С лицевого счета используются только средства, полученные из бюджета для выполнения государственного задания. Отметим, что при этом собственником средств — доходов, а также имущества, приобретенного на эти средства, является соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование.

Именно в таком смысле о соотношении права собственности (гражданского права) и публичного (бюджетного) права говорит п. 9 ст. 2 Закона об АУ: «Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества».

Денежные средства, заработанные автономным учреждением в результате предпринимательской и другой приносящей доходы деятельности, а также от использования имущества расходуются им с расчетных счетов, открытых в кредитных организациях. Выбор кредитных организаций осуществляется по согласованию с наблюдательным советом — коллегиальным органом управления автономным учреждением, создаваемым в порядке, предусмотренном ФЗ об АУ. По итогам рассмотрения наблюдательным советом предложения руководителя АУ по данному вопросу совет дает заключение. На основе этого заключения руководитель учреждения принимает решение (п. 3 ст. 11 ФЗ об АУ). Однако, как следует из анализа ст. 11 ФЗ об АУ, заключение наблюдательного совета, в отличие от таких его актов, как решения, не является обязательным для руководителя учреждения. Не предусматривает Закон и последствий неучета мнения наблюдательного совета, выраженного в заключении.

При необходимости автономное учреждение имеет право получать кредиты и займы. Если при этом сделка займа, кредита является крупной, необходимо получить одобрение наблюдательного совета. Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты, займы (п. 8 ст. 161 БК РФ). Даже унитарные предприятия совершают заимствования по согласованию с собственником его имущества объема и направлений использования привлекаемых средств (ст. 24 ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Общим условием законности заимствования АУ является соответствие цели сделки специальной правоспособности АУ.

Современное состояние вопроса

Законодательство Российской Федерации по состоянию на 2017 год не дает четкого определения того, как именно следует определять ведомственную принадлежность тех или иных организаций. Юристы, которые занимаются подготовкой документации по данной тематике, чаще всего ссылаются на 114-ю статью Конституции РФ, а также на 14-ю статью закона «О Правительстве Российской Федерации», поскольку именно благодаря этим двум документам осуществляется управление и контроль за федеральным имуществом.

При прочтении данных законодательных документов можно сделать вывод о том, что только выбранный федеральный орган осуществляет порядок управления государственным предприятием. Именно этот орган должен определить соответствующую принадлежность и подведомственность отдельно взятого предприятия и взять его на общий контроль.

Налог на прибыль

Согласно подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ субсидии, выделяемые собственником (учредителем) автономным учреждениям, считаются средствами целевого финансирования и не включаются в расчет налоговой базы по налогу на прибыль. Автономное учреждение обязано вести раздельный учет доходов и расходов, получаемых от бюджетной и внебюджетной деятельности. Автономное учреждение не имеет права уменьшать доходы, полученные от внебюджетной деятельности на величину расходов, финансирование которых осуществляется за счет выделенных субсидий (письмо Минфина РФ от 31.01.2011 № 03-03-06/4/3).

Автономному учреждению, в соответствии с требованиями налогового законодательства, необходимо разработать учетную политику для целей налогообложения по налогу на прибыль и разработать регистры (счета) налогового учета. Налогообложение коммерческой (внебюджетной) деятельности автономных учреждений по налогу на прибыль не отличается от такого же налогообложения коммерческих организаций.

Классификация автономных учреждений

Автономные учреждения могут классифицироваться по сфере хозяйствования и способу создания организации. По последнему критерию выделяют следующие разновидности:

  • новые организации, создаваемые сразу в форме автономных учреждений;
  • преобразованные организации, регистрируемые на основе казенной или бюджетной структуры путем изменения их типа.

В первом случае требуется согласие Правительства, выраженное в письменном решении. Функции и полномочия учредителей в процессе создания учреждения и последующей реализации им деятельности прописаны в Постановлении Правительства от 10 октября 2017 г. под № 662. Все решения и задачи федеральных органов власти, являющихся учредителями автономной структуры, доводятся до предприятия в течение 7 дней с момента принятия руководящих норм.

Пример выделения типов автономных учреждений в сфере образовательных услуг – сосуществование федеральных университетов с исследовательскими вузами.

Образовательные учреждения

Ведомственную принадлежность образовательного учреждения определить достаточно просто, каждое из них находится в подчинении у регионального представительства Минобразования. Последнее, в свою очередь, контролируется непосредственно самим министерством, причем контроль осуществляется на самом высоком уровне. При этом речь идет как о муниципальных, так и о частных учебных организациях.

Последние обязаны постоянно представлять отчетную документацию о своей деятельности в контролирующую организацию, в случае ее отсутствия никто не разрешит осуществлять преподавательскую деятельность. Именно поэтому многие бизнесмены не торопятся открывать образовательное учреждение, опасаясь сильного давления со стороны надзорного органа.

Упрощенная система налогообложения

Ее могут применять автономные учреждения в сфере образования в случае, если их доходы по итогам девяти месяцев года, в котором подано заявление о переходе на УСН, не превысили 45 млн руб. (п. 2.1 ст. 346 НК РФ). Если величина дохода по итогам налогового (отчетного) периода превысит 60 млн руб., то автономное образовательное учреждение должно перейти на общую систему налогообложения прибыли согласно статье 346.13 НК РФ.

Автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования по итогам полугодия получило доход 46 млн руб. По итогам 9 месяцев его доход составил 63 млн руб. Таким образом, по итогам года (налогового периода) данное автономное образовательное учреждение должно уплачивать налог на прибыль на общих основаниях.

Согласно требованиям ст. 346.11 НК РФ автономное образовательное учреждение освобождается от уплаты налога на прибыль, НДС и налога на имущество.

Согласно ст. 346.12 НК РФ не имеют права переходить на упрощенную систему налогообложения следующие категории автономных образовательных учреждений:

  • автономные образовательные учреждения, имеющие филиалы или представительства;
  • автономные образовательные учреждения, у которых средняя численность работников за отчетный (налоговый) период превысила 100 человек. При этом под численностью в 100 человек понимается штатная численность;
  • автономные образовательные учреждения, у которых стоимость основных средств и НМА превышает 100 млн руб. (за исключением земельных участков).

В состав налоговой базы при расчете УСН не включается целевое финансирование и субсидии, выделяемые собственником.

Совпадает ли правоспособность автономного и бюджетного учреждения?

Отметим, что правоспособность любой некоммерческой организации является специальной. Они создаются для реализации строго определенных целей и задач. Автономное учреждение — некоммерческая организация, поэтому совершаемые сделки с имуществом должны соответствовать целям ее деятельности.

Любое учреждение имеет имущество, закрепленное за ним собственником или приобретенное им за счет средств, выделенных ему собственником. Это, прежде всего, здания, оборудование, приборы, книжный фонд, оргтехника и пр. Так вот, бюджетное учреждение вообще не вправе отчуждать такое имущество, например, продать коммерческой организации, даже с согласия собственника, или иным способом распоряжаться им (п. 1 ст. 298 ГК). Отметим, что в целях финансовой поддержки отдельных бюджетных организаций специальным законодательством им было разрешено с согласия собственника сдавать имущество (в частности, помещения) в аренду. Доходы, полученные от сдачи имущества — объектов федеральной собственности в аренду организациями культуры и искусства, здравоохранения, науки, архивными, образовательными учреждениями, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов учреждений. Эти средства, отраженные на лицевых счетах бюджетных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, направляются на их содержание сверх сумм расходов, предусмотренных в федеральном бюджете на финансирование деятельности бюджетных учреждений

В составе имущества, закрепленного за автономным учреждением, выделяются: 1) объекты недвижимости; 2) особо ценное движимое имущество (виды такого имущества определяются в порядке, установленном Правительством РФ).

Автономное учреждение в силу ст. 298 ГК, ст. 3 Закона об АУ вправе с согласия собственника распоряжаться этим имуществом (напомним, что ГК запрещает бюджетному учреждению совершение таких сделок в принципе). При этом средства, полученные от продажи, аренды закрепленного за автономным учреждением имущества на праве оперативного управления, в доходах бюджетов не учитываются (ст. ст. 42, 43 БК РФ), поступают и используются с расчетных счетов в кредитных организациях (а не с лицевых счетов территориальных подразделений Федерального казначейства, как это установлено для доходов от аренды бюджетных учреждений). Если автономное учреждение имущество в аренду не сдает, оно получает средства из бюджета на содержание этого имущества в виде субсидий, субвенций. При сдаче имущества в аренду финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется (п. 3 ст. 4 Закона об АУ).

Сделки, совершенные автономным учреждением без согласия учредителя (в тех случаях, когда этого требует закон), являются недействительными (ничтожными) в силу ст. 168 ГК.

Обратим внимание, что отчуждение, например, здания в частную собственность не исключается, но только с согласия собственника. Такая сделка является по сути приватизацией, но таким ее видом, на которую ФЗ от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не распространяется (ст. 3 Закона о приватизации). Получается, что приватизация имущества учреждений в плановом порядке — на основе программы (прогнозного плана) приватизации (как это предусмотрено Законом о приватизации) не производится, но в принципе это возможно даже в отношении зданий — их самого ценного имущества — с согласия собственника. Предварительно такой вопрос рассматривается по предложению руководителя автономного учреждения наблюдательным советом учреждения, который дает (или нет) по нему рекомендацию. Отрицательная рекомендация не является препятствием для отчуждения имущества руководителем с согласия собственника. В целях охраны интересов государства, трудового коллектива учреждения следовало бы вопрос об отчуждении объектов недвижимости (с согласия собственника) отнести к компетенции коллегиальных органов управления учреждения — применительно к вузам, к компетенции Ученого совета и наблюдательного совета. Такой жизненно важный вопрос для трудового коллектива нельзя решать единолично, пусть и с согласия собственника.

Движимым имуществом, не относящимся к особо ценному, а также всем остальным имуществом автономное учреждение распоряжается самостоятельно.

Остальное имущество — это закрепленное за ним собственником имущество (кроме указанных выше двух видов объектов), а также доходы, полученные от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, и объекты, приобретенные за счет этих доходов. Этим имуществом автономное учреждение распоряжается самостоятельно, не испрашивая согласия собственника. Исключение составляет распоряжение путем вклада в имущество других юридических лиц в качестве их учредителя, участника. Указанные действия допускаются только с согласия учредителя (п. 6 ст. 3 Закона об АУ). Если в отношении имущества, которым автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, его руководитель намерен совершить крупную сделку, он должен получить одобрение этой сделки у наблюдательного совета. Акт одобрения принимается в форме решения, которое является для руководителя обязательным. Крупной признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, распоряжением имуществом, если цена сделки либо стоимость отчуждаемого или приобретаемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов АУ. Уставом учреждения может быть предусмотрен меньший размер крупной сделки. Совершенная без одобрения наблюдательного совета крупная сделка является оспоримой — она может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя (ст. 15 ФЗ об АУ). Однако суд признает ее недействительной только в случае, если будет доказано, что другая сторона сделки знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом. Такие же последствия наступают при совершении так называемых сделок с заинтересованностью (если, например, контрагентом учреждения является сам его руководитель, его заместитель, член наблюдательного совета или их близкие родственники, перечисленные в п. 3 ст. 16 ФЗ об АУ) без предварительного одобрения сделки наблюдательным советом.

Таблица

Автономное учреждение Бюджетное учреждение
В составе учреждения присутствует наблюдательный совет, выполняющий функции надзорного органа Бюджетное учреждение не вправе привлекать заемные средства
Учреждение вправе открывать счета в банках, совершать сделки с ценными бумагами и акциями Лицевые счета бюджетного учреждения открываются только в Федеральном казначействе РФ
Учредитель не несет ответственности по обязательствам организации Учредитель несет субсидиарную ответственность
Доходы поступают на счета организации Доходы от деятельности поступают на бюджетные счета

А как на практике?

В теоретической части все выглядит достаточно прозрачно и понятно, однако на практике ситуация с определением ведомственной принадлежности зачастую складывается совсем по-другому. Правопреемника упраздненного федерального органа зачастую просто не получается установить. Причины этого могут быть самые разные, чаще всего речь идет о том, что реорганизация проводилась достаточно сложным путем и во время ее проведения не были сразу же сформированы полномочия и сферы контроля новообразованных органов, которые относятся к исполнительной власти.

Еще одной причиной невозможности установить правопреемника может стать даже незаинтересованность вышестоящих органов. Как правило, отраслевым министерствам вовсе не нужна головная боль в виде нового субъекта, нуждающегося в тщательном контроле. Зачастую именно поэтому некоторые муниципальные учреждения могут подчиняться сразу же нескольким органам исполнительной власти или вообще ни одному из них.

Система управления

Многоуровневая система управления в учреждениях автономного типа представлена:

  • руководителем;
  • коллективом наблюдательного совета;
  • общими собраниями, учеными или художественными советами и другими внутренними органами, которые предусмотрены федеральным законодательством, при условии что их наличие предполагается уставом организации (ст. 8 Закона № 174-ФЗ).

Порядок работы наблюдательного совета прописан в ст. 10 Закона № 174-ФЗ. Норма численного состава совета – от 5 до 11 человек. Он создается из представителей органов власти (до трети общей численности), общественников, делегированных кандидатов от местного органа самоуправления и работников учреждения (из персонала можно привлекать людей, численность которых не будет больше трети от количества мест в совете). Смена состава происходит через 5 лет, каждый его член может быть переназначен неограниченное количество раз.

Отдельным звеном управления является руководитель организации с заместителями. В сферу вопросов, решаемых руководителем, входит текущее руководство хозяйственными процессами, направленными на выполнение основного задания организации. В органах культуры допускается упразднение учредителем наблюдательного совета. Полномочия и обязательства совета в таких случаях переходят к учредителю.

Список функций наблюдательного совета:

  • формирование рекомендательных положений в отношении внесения изменений в уставные документы;
  • согласование предложений об открытии филиалов, их закрытии;
  • разработка маршрутной карты при ликвидации или реорганизации;
  • обсуждение перспектив участия в капитале других организаций;
  • анализ перспективности сделок с недвижимостью;
  • формирует экспертное мнение о возможностях сотрудничества с конкретной кредитной организацией;
  • принимает решения по крупным сделкам и соглашениям с признаками заинтересованности;
  • инициирует проведение аудита отчетности и выбирает организацию, которой будет поручено такое задание;
  • утверждает проекты отчетности и положение о закупках.

Правовые формы оказания платных услуг

Основной правовой формой, используемой во взаимоотношениях автономного учреждения и потребителя его услуг, является договор возмездного оказания услуг (ст. 779 ГК). Например, в этой статье прямо упоминаются медицинские, образовательные услуги. Любые услуги, которым не посвящены отдельные главы ГК, охватываются регулированием нормами гл. 39 ГК. Найдут также применение договоры о выполнении работ (договор подряда).

В силу п. 6 ст. 4 ФЗ об АУ автономное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. В некоторые учреждения высшего профессионального образования можно поступить даже за плату только на конкурсной основе. Соответственно, порядок заключения договоров между вузом и студентом регулируется специальным законодательством об образовании. Сама договорная конструкция об оказании услуг каждому гражданину как клиенту, пациенту и на одинаковых условиях является публичным договором. Правда, в соответствии со ст. 426 ГК услуги на основе публичного договора оказывают только коммерческие организации. Полагаем, что потребности практики развития деятельности по оказанию услуг некоммерческими организациями могут потребовать и изменения ст. 426 ГК указанием на возможность реализации услуг по публичному договору также и некоммерческими организациями.

Кроме основной деятельности, собственно, для чего автономное учреждение и было создано, оно вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе (п. 7 ст. 4 ФЗ об АУ). Если эти виды деятельности носят систематический характер и подпадают под перечень, предусмотренный ст. 24 Закона о некоммерческих организациях (например, отвечающее целям создания организации производство товаров и услуг, приобретение и реализация ценных бумаг), такая деятельность признана указанным Законом предпринимательской (ФЗ об АУ вообще не оперирует понятием «предпринимательская деятельность»).

Территориальная принадлежность

Чаще всего встает вопрос о ведомственной принадлежности территории к тому или иному федеральному органу. На первый взгляд это кажется достаточно простым мероприятием, однако на деле необходимо использовать большое количество кадастровых документов для того, чтобы определить это. При этом юридические лица зачастую вынуждены тратить большое количество времени на то, чтобы выяснить данную информацию.

Если вы планируете приобрести земельный участок в тихом и глухом лесу, вам также придется выяснять его принадлежность. В данном случае кадастровые карты будет достать намного проще, поскольку они публикуются даже на интернет-порталах, которые открыты для всеобщего пользования. Однако для его регистрации все же придется обратиться в соответствующее региональное представительство.

Что может помочь определить принадлежность?

Юридический адрес – одно из главных средств, которое может помочь понять, к какому органу исполнительной власти относится то или иное учреждение. Во всяком случае определить региональную принадлежность вы точно сможете, а это уже половина дела. Вообще, можно использовать абсолютно всю открытую информацию об организации, это не возбраняется законом и может помочь решить вопрос в кратчайшие сроки.

Сведения об учредителях также могут помочь вам определить данную принадлежность, их профессиональная деятельность в любом случае должна быть связана с определенной отраслью, которая контролируется свыше. Однако такая информация далеко не всегда находится в открытом доступе, и достать ее бывает сложно.

Право автономного учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность

Основной интерес действующих бюджетных организаций в преобразовании их в автономные учреждения заключается в возможности оказывать услуги, относящиеся к их основной уставной деятельности (научной, образовательной и пр.), за плату и использовать полученные средства на развитие основной деятельности, в том числе на достойную заработную плату сотрудников. При этом учреждение совершенно самостоятельно в определении направлений использования доходов (соответствующих уставным целям), соотношений распределения использования средств на стимулирование труда работников, совершенствование процесса оказания услуг и выполнения работ, приобретение оборудования, например лабораторного, ремонт помещений и пр. При этом традиционный для бюджетных организаций контроль за использованием средств со стороны органов финансового контроля, например вышестоящего государственного органа — распорядителя бюджетных средств, в отношении автономных учреждений осуществляется только в отношении бюджетных средств, выделенных для исполнения государственного задания. Как мы отмечали выше, доходы, полученные автономным учреждением от оказания платных услуг, бюджетными средствами не являются. В результате преобразований выиграют прежде всего учреждения с квалифицированным кадровым составом, прочной материальной базой, грамотной кадровой политикой, востребованностью услуг, честным руководителем, болеющим за дело процветания учреждения. И, напротив, трудовому коллективу и организации в целом не повезет, если победят корысть и несправедливость в распределении заработанных коллективом средств.

Уставная деятельность некоммерческой организации в виде оказания услуг за плату не является предпринимательской деятельностью: организация не имеет в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяет полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Члены трудового коллектива — работники, а не участники организации, а расходы на заработную плату — затраты, которые входят в себестоимость оказываемых услуг.

Налог на добавленную стоимость

Автономные учреждения осуществляют операции, облагаемые НДС, в общем порядке, установленном главой 21 НК РФ. Однако в соответствии со ст. 145 НК РФ автономные учреждения могут воспользоваться льготой по НДС. Льготой могут воспользоваться те автономные учреждения, у которых за три предшествующих подаче заявления на пользование льготой календарных месяца сумма выручки от реализации не превысила в совокупности 2 млн руб.

Театр, являющийся автономным учреждением субъекта РФ, в течение января – марта получил совокупную выручку в размере 1 700 000 руб. (700 000 руб., 600 000 руб. и 400 000 руб.). В апреле в налоговую инспекцию им было подано заявление с просьбой разрешить использовать льготу по НДС, так как полученная им совокупная выручка за три календарных месяца, предшествующих подаче данного заявления, не превысила 2 млн руб.

Автономное учреждение использует льготу по НДС в течение последующих двенадцати месяцев после ее получения. И в течение этого периода оно не может отказаться от льготы. Если автономное учреждение решило продлить льготу, то по истечении двенадцати месяцев (законодательство не «привязывает» этот срок к календарному году) оно представляет в налоговый орган баланс, выписку из книги продаж и надлежащим образом заверенную выписку из журналов полученных и выставленных счетов-фактур. На основании этих документов автономное учреждение подтверждает то, что в течение двенадцати месяцев сумма полученной выручки (без учета налога за каждые три последовательных календарных месяца) не превышала 2 млн руб.

Театр, являющийся автономным учреждением субъекта РФ, в течение 12 последовательных календарных месяцев получил выручку в размере 1 200 000 руб. За каждые три последовательных календарных месяца выручка составляла 300 000 руб. И так как выручка за двенадцать последовательных календарных месяцев не превысила 2 млн руб., театр может продлить льготу по НДС.

К сожалению, на практике встречаются ситуации, когда автономное учреждение не подает документы на продление пользования льготой, так как считает, что это происходит автоматически или же «по умолчанию», ввиду его статуса государственной (муниципальной) структуры. Однако получение льготы по НДС никоим образом не связано со статусом. В случае отсутствия подтверждающих документов или при их неполной комплектности автономное учреждение теряет право на льготу по обложению НДС.

Льготный режим по ряду налогов не означает, что автономные учреждения вообще освобождаются от их уплаты. Они являются такими же налоговыми агентами и налогоплательщиками, как и коммерческие организации, и на них распространяются аналогичные обязанности и права, связанные с исчислением и уплатой налогов.

Источники

  • https://WiseLawyer.ru/poleznoe/26768-avtonomnoe-uchrezhdenie
  • https://assistentus.ru/vedenie-biznesa/avtonomnoye-uchrezhdenie/
  • https://TheDifference.ru/chem-otlichaetsya-avtonomnoe-uchrezhdenie-ot-byudzhetnogo/
  • https://FB.ru/article/368744/vedomstvennaya-prinadlejnost-predpriyatiya-i-uchrejdeniya-opredelenie-primeryi
  • http://www.Delo-Press.ru/articles.php?n=8380

Понравилась статья? Поделиться с друзьями:
Cardmoscow
Добавить комментарий

;-) :| :x :twisted: :smile: :shock: :sad: :roll: :razz: :oops: :o :mrgreen: :lol: :idea: :grin: :evil: :cry: :cool: :arrow: :???: :?: :!:

error: